РЕПУБЛИКА БЪЛГАРИЯ

Административен съд  Пловдив

Р  Е  Ш  Е  Н  И  Е № 149

 

 

гр.Пловдив,  27 . 01 . 2015г.

 

В  ИМЕТО  НА  НАРОДА

Административен съд-Пловдив, VI състав, в открито заседание на тринадесети януари две хиляди и петнадесета година, в състав :

                                                                        Административен съдия : Здравка Диева

 

С участието на секретаря Г.Г., като разгледа докладваното от съдията адм.д.№ 2656/2014г., за да се произнесе , взе предвид следното :

Община Лъки оспорва Уведомително писмо за отказ от одобрение на проект с ИД № 31/3/3210775. на Изпълнителния директор на ДФ “Земеделие” – Разплащателна агенция, Мярка 41/321 от 16.06.2014г.

Становища на страните :

- Жалбоподателят оспорва основанието за отказ – инвестиционното намерение на община Лъки не попада в обхвата на допустимите дейности, съгл. чл.4 ал.1 т.6 от Наредба № 25 във вр. с проект на общината “Реконструкция на автогара” по мярка 321 “Основни услуги за населението и икономиката в селските райони”, като участник в МИГ Преспа – общините Баните, Лъки и Чепеларе.

Посочено е, че в хода на процедурата са отстранени непълноти и неясноти вр. с указания на ДФЗ. С уведомително писмо № 01-6300/776 от 06.06.2013г. ДФЗ одобрило предложения проект при условията от Приложение 1, неразделна част от уведомителното писмо – при неодобрени разходите по част Конструкции, за обзавеждане и оборудване, за одит и разходите за публичност. В тази вр., община Лъки преработила част Конструктивна и преработеният проект бил входиран на 10.06.2013г. и одобрен от МИГ Преспа с писмо вх.№ 115 от 24.09.2013г.

Последвало уведомително писмо изх.№ 01-6300/ 479 от 24.02.2014г. на ДФЗ с искане да се представи обяснение относно допустимостта на проекта и дали същия отговаря на изискванията в одобрената стратегия и Наредба № 25, с които енергийната ефективност се разрешава само за сгради, предлагащи обществени услуги.

В изпълнение на това искане, община Лъки изпратила информация с писмо изх.№ К-306-1 от 05.03.2014г. и на 16.06.2014г. ДФЗ изпратил Уведомително писмо с изх.№ 01-6300/1531 за неодобряване на предложения от община Лъки проект.

 Счита се, че проектното предложение отговаря на условията по т.3 и т.4 от чл.2 на Наредба № 25 : Подпомагат се проекти, които допринасят за постигане на поне една от целите на мярката : т.3 подобряване достъпа на населението на селските райони до културни, спортни и свързани със свободното време и отдиха услуги; т.4 подобряване достъпа на населението на селските райони до социални услуги и по-специално този на децата и уязвимите групи от населението. В подкрепа на тезата се поддържа, че на територията на гр.Лъки се намира център за отслабване, посещаван целогодишно предимно от лица, живеещи извън територията на общината, за които са разработват специални програми и режими, включващи преходи в и извън територията на община Лъки, за целите на които се използва автобусен транспорт, респект. сградата на автогарата; на територията на община Лъки се намира известната местност Кръстова гора, посещавана от хиляди туристи, ползващи сградата на автогарата; в обхвата на общината са изградени екопътеки финансирани със средства по ПРСР и одобрени от ДФЗ с маршрут до природни забележителности – водопад Свети дух, водопад Гюмбюрдията, местност Коминдере, връх могила, пещера Шапран дупка, природна забележителност Скален мост; в общината се намират множество къщи за гости и хотели, предоставящи услуги за отдих и туризъм /по т.3/; относно т.4 – на територията на общината се намира дом за възрастни хора с умствена изостаналост, посещавани от близки и роднини от цялата страна, като за потребителите на социалната услуга организирали ежемесечни екскурзии с автобуси във и извън общината, което налага наличие на подходяща автогара. Твърди се, че проектното предложение съответства на изискванията на чл.4 ал.1 от Наредбата.

Поискана е отмяна на отказа като незаконосъобразен.

- Ответникът Изпълнителен директор на ДФ “Земеделие” чрез процесуален представител юрк.А.И. изразява становище за просрочие на жалбата и оставянето й без разглеждане /чл.159 т.5 АПК/ - твърди, че Уведомителното писмо за отказ от одобрение на проект с ИД 31/3/321/0775 с изх.№ 01-6300/1531 от 16.06.2014г. на ИД на ДФЗ е получено от жалбоподателя на 20.06.2014г., а жалбата е изпратена на 07.08.2014г. и постъпила в деловодството на ДФЗ с вх.№ 01-6300/1531 на 08.08.2014г. и в ДФЗ не са налични данни отказът да е обжалван по административен ред.

В становище /л.30/ представителят на ответника поддържа алтернативно неоснователност на жалбата и претенция за присъждане на юрисконсултско възнаграждение, вкл. е заявено възражение за прекомерност на адв.възнаграждение, в случай на поискано такова. В становище от 12.01.2015г., л.53, жалбата се счита за неоснователна и е поискано отхвърлянето й.

Окръжна прокуратура -Пловдив не участва в съдебното производство.

1. При насрочване на делото към страните са отправени указания за представяне на доказателства за установяване срокът, в който е подадена жалбата /л.4/ : при преглед на преписката се установи, че оспореното Уведомително писмо – отказ с изх.№ 01-6300/1531 от 16.06.2014г. е получено от МИГ Преспа на 20.06.2014г. /л.10/, а от Община Лъки на 23.06.2014г., л.9 – адм.д.№ 8731/2014г. на АССГ; изразено е “несъгласие” против това уведомително писмо, което несъгласие е с вх.№ в ДФЗ от 27.06.2014г., като жалбата против отказът на ИД на ДФЗ от 16.06.2014г., е с вх.№ 01-6300/1531 от 08.08.2014г. и подадена по куриер на 07.08.2014г., л.9; налице е акт по възражението на община Лъки от 27.06.2014г. /”несъгласието” против уведомителното писмо – отказ/, наименован “относно” възражение във вр. с изпратено писмо за отказ на одобрение на проект с ИД № 31/3/3210775 /л.452/ с изх.номер от 18.07.2014г.

Жалбоподателят представи /л.8 и сл. от настоящото дело/ възражението с отговор от ДФЗ с изх.№ от 18.07.2014г. 

На 27.06.2014г. в ДФЗ е постъпило възражение – несъгласие от Община Лъки, представлявана от Кмета /л.12 и сл./, с което е поискано “ДФЗ да преразгледа становището си относно неодобрение на предложения от Община Лъки проект за Реконструкция на автогара град Лъки”.

С писмено уведомление на ДФЗ, подписано от Зам.ИД и постъпило в Община Лъки на 28.07.2014г. /л.15/ – общината е уведомена за това, че ДФЗ – Разплащателна агенция не намира основание за преразглеждане на заявление за подпомагане на кандидата община Лъки.

Ответникът заяви /л.24/, че писмото с изх.№ от 18.07.2014г. е отговор във вр. с възражението на жалбоподателя против постановения отказ за финансиране  на подаденото заявление за подпомагане и същото няма характер на индивидуален административен акт по см. на чл.21 АПК.

- Представени в допълнение на преписката са : заверено копие на писмо с изх.№ от 18.07.2014г., ведно със заверено копие на Заповед № 03-РД/ 1805/15.07.2014г. на Изпълнителния директор на ДФЗ, с която са делегирани на заместник-изпълнителен директор на ДФЗ Земеделие изпълнение на правомощия с обхват 28 пункта по Програмата за развитие на селските райони /ПРСР/ за периода 2007 – 2013г. – да взема решение и да подписва посочените в заповедта общи и специфични документи  по всички мерки по ПРСР за периода, сред които в т.1, 1.8 – Уведомителни писма за одобрение или отказ за одобрение на проекти.

А / При тези данни относно срокът, в който е подадена жалбата се констатира следното :

В Уведомително писмо за отказ от одобряване на проект с ИД № 31/3/3210775  на Изпълнителния директор на ДФ “Земеделие” от 16.06.2014г. не е указано пред кой орган и в какъв срок може да бъде подадена жалба. Според данните от преписката Отказът е получен в Община Лъки на 23.06.2014г., л.9.

Жалбата е подписана от заместник-кмет в хипотеза на заместване съгласно Заповед № 161/29.07.2014г. – в качеството на кмет на Община Лъки и в периода на действие на заповедта за заместване. Жалбоподателят /след оставяне на жалбата без движение поради констатирана нередовност в р.19.09.2014г.; вкл. л.34, 35 и л.42/ - представи заверено копие на Заповед № 161 от 29.07.2014г. с доказателства за отсъствие на титуляра – Кмета на Община Лъки, на 08.08.2014г.  Кметът на Община Лъки е изпратил уведомление до ОбС-Лъки за ползване на платен годишен отпуск в размер на 8 работни дни, считано от 30.07.2014г. до 08.08.2014г. вкл., през който период функциите на кмет /в рамките на правомощията, предоставени със закон/ са възложени на заместник – кмета на общината Пл.Райчев със Заповед № 161 от 29.07.2014г.

Съобразява се Тълкувателно решение № 4 от 22.04.2004 г. на ВАС.: „Заместването се извършва в случаите, когато лицето, титуляр на правомощия, е в обективна невъзможност да ги изпълнява. В тези случаи, предвид необходимостта от непрекъснато функциониране на административния орган, по силата на изрична писмена заповед, отсъстващият титуляр нарежда заместването му от друго, подчинено нему лице. За определения период заместващият изпълнява правомощията на замествания в пълен обем, като върши това от името на замествания орган.” В случая е представена изрична заповед в тази насока. Авторство не е оспорено.  

Жалбата се приема за допустима, като подадена от адресат на неблагоприятен индивидуален административен акт, подлежащ на съдебно оспорване, в хипотезата на чл.140 ал.1 АПК, при наличие на правен интерес, поради отречени на заявителя права.

Изпълнителният директор на ДФ Земеделие е административен орган от обхвата на §1 т.1 ДР АПК - 1. "Административен орган" е органът, който принадлежи към системата на изпълнителната власт, както и всеки носител на административни правомощия, овластен въз основа на закон.

Последиците от акта, независимо от наименованието му, квалифицират неодобрението като отказ, вкл. по см. на чл.21 ал.4 АПК.

Б / Според данните от преписката се отбелязва и следното : Възражението – несъгласие с отказа е отправено до ИД на ДФЗ с поискано преразглеждане на становището за неодобрение на проекта.

Действително, не е посочено изрично обжалване по административен ред, но е налице ясно изразено несъгласие с отказа и възражението е могло да бъде разгледано по см. на чл.91 АПК. В настоящия случай заместник ИД ДФЗ не е намерил основание за преразглеждане, поради което е следвало да изпрати възражението – несъгласие с уведомителното писмо от 16.06.2014г. до компетентния по-горестоящ административен орган.

Нормата на чл.91 ал.1 АПК може да се приложи от всеки административен орган, издал оспорения акт при наличие на посочените в него условия, независимо от това дали е предвидена процедура за оспорването му по административен ред или не, или оспорващият е предпочел да го оспорва пред съда, пропускайки срока за оспорването му по административен ред. В случая не е пропуснат срок за административно оспорване, каквото отрича да е осъществено представителя на ответника. Зам.ИД ДФЗ посочил, че не намира основание за преразглеждане на заявлението на Община Лъки и се придържа към тезата, описана в писмото от 16.06.2014г. Действия по реда на чл.92 АПК не са проведени от административния орган, поради което отговорът с изх.№ от 18.07.2014г. не би могъл да се свърже с правилата на чл.149 ал.3 вр. с чл.98 АПК /в тази насока Решения на ВАС №№ 9486 от 2011г.; 4435 от 2011г.; 3940 от 2011г./.

Когато административният орган не намира основание за пререшаване на въпроса, той няма правомощие да се произнесе по съществото на жалбата, а по силата на чл. 92 ал. 1 АПК е длъжен незабавно да изпрати жалбата заедно с цялата преписка на компетентния по-горестоящ административен орган или, ако счита, че жалбата му е неподведомствена, да я изпрати на съда. Както бе посочено, това не е сторено, поради което жалбата и поради тези данни следва да бъде приета за подадена в срок.

2. Уведомително писмо за отказ от одобряване на проект с ИД № 31/3/3210775  е издадено от Изпълнителния директор на ДФ “Земеделие” в предвидената от закона писмена форма и правно обосновано с разпоредбите на чл.2, чл. 4 ал.1 т.6 от Наредба № 25 за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по мярка “Основни услуги за населението и икономиката в селските райони”, ДР на Закона за администрацията /за понятията административни и обществени услуги/, чл.23 ал.5 от Наредба № 23/18.12.2009г.; Регламент /ЕО/ № 1370/2007 /понятие за “предоставяне на услуга за пътнически превоз”/.

2.1. Съгласно  чл. 2 от Наредба № 25/2008г. : Подпомагат се проекти, които допринасят за постигане на поне една от целите на мярката: 1. подобряване мобилността на работната сила и привлекателността за развитие на бизнес в селските райони чрез подобряване на пътната инфраструктура; 2. подобряване условията за живот в селските райони чрез подобряване на достъпа до качествена водоснабдителна и канализационна инфраструктура; 3. подобряване достъпа на населението на селските райони до културни, спортни и свързани със свободното време и отдиха услуги; 4. подобряване достъпа на населението от селските райони до социални услуги и по-специално този на децата и уязвимите групи от населението; 5. подобряване достъпа до услуги, свързани с информационните и комуникационните технологии.

- В обстоятелствената част на уведомителното писмо – отказ е посочено, че проектът не отговаря “на нито една от целите на мярка 321 “Основни услуги за населението и икономиката в селските райони” с изброяването на целите от 1 до 5 вкл., л.444 /дело АССГ/.

В чл. 4 ал.1 от Наредбата са изброени дейностите, за които се предоставя финансова помощ : Финансова помощ се предоставя за инвестиции в инфраструктура, обзавеждане и/или оборудване за: 1. строителство, реконструкция и рехабилитация на съществуващи общински пътища и мостове; строителството на нови пътища се подпомага в изключителни случаи, когато кандидатът може да докаже важни социални и икономически ползи; 2. строителство/реконструкция/рехабилитация на водоснабдителни системи и съоръжения;….т.6. инвестиции за подобряване на енергийната ефективност на общински или други сгради, използвани за предоставяне на обществени услуги.

- В обстоятелствената част на уведомителното писмо – отказ е посочено, че инвестиционното намерение на община Лъки не попада в обхвата на допустимите дейности съгл. чл.4 ал.1 т.6 от Наредба № 25 за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по мярка "Основни услуги на населението и икономиката в селските райони", вкл. не попада и в обхвата на допустимите дейности, заложени по одобрената стратегия на МИГ Преспа – общините Баните, Лъки и Чепеларе, които са : “ инвестиции за подобряване на енергийната ефективност на общински или други сгради, използвани за предоставяне на обществени услуги”.

В тази част от отказа е направено позоваване на Закона за администрацията /ЗА/  и ДР по повод понятията за “обществени услуги”  и “административни услуги” : обществени услуги - образователни, здравни, водоснабдителни, канализационни, топлоснабдителни, електроснабдителни, газоснабдителни, телекомуникационни, пощенски или други подобни услуги, предоставени за задоволяване на обществени потребности, включително като търговска дейност, по повод на чието предоставяне могат да се извършват административни услуги; административни услуги - а) издаване на индивидуални административни актове, с които се удостоверяват факти с правно значение; б) издаване на индивидуални административни актове, с които се признава или отрича съществуването на права или задължения; в) извършване на други административни действия, които представляват законен интерес за физическо или юридическо лице; т.н.

            - Според ДР на ЗА : т.1. "Административно обслужване" е всяка дейност по извършване на административни услуги от структурите на администрацията и от организации, предоставящи обществени услуги. Дефиниция за “други административни действия“, които представляват законен интерес за физическо или юридическо лице”, не се съдържа в ЗА.

            В оспореното уведомително писмо е отразено : ДФ Земеделие – РА не одобрява предложения проект, не одобрява заявление за подпомагане на Община Лъки с ИД № 31/3/3210775 от 09.10.2013г. по мярка 41 “Прилагане на стратегии за местно развитие” и с кандидата няма да бъде сключен договор за безвъзмездна финансова помощ , на основание чл.23 ал.5 от Наредба № 23 от 18.12.2009г. /изм. - ДВ, бр. 38 от 2010г., бр. 24 от 2013г., в сила от 12.03.2013г./, според която разпоредба „В случай на неодобрение на допустимостта на кандидатите, дейностите и разходите или при установяване на функционална несамостоятелност, двойно финансиране и/или изкуствено създадени условия за получаване на помощта, РА уведомява МИГ, че по съответния проект с кандидата няма да бъде сключен договор за безвъзмездна финансова помощ“.

2.2. Последно посоченото не противоречи на данните от преписката, предвид липса на спор за одобрена стратегия на МИГ Преспа /местната инициативна група по см. на чл.7 от Наредба № 23 от 18.12.2009г. за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по мярка "Прилагане на стратегиите за местно развитие" и по мярка "Управление на местни инициативни групи, придобиване на умения и постигане на обществена активност на съответната територия за местните инициативни групи, прилагащи стратегии за местно развитие" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2007 - 2013г./.

В уведомителното писмо – отказ ясно е посочено, че “във вр. с осъществена проверка относно допустимостта на кандидата, дейностите и разходите, както и основателността на предложените разходи, липсата на двойно финансиране и изкуствено създадените условия по предложен от МИГ Преспа проект по мярка 321 “Основни услуги на населението и икономиката в селските райони” с ИД № 31/3/3210775, и кандидат Община Лъки” /чл.14 от Наредба № 25 от 2008г./ – ДФЗ – РА не одобрява предложения проект, л.442.

2.3. Според съдържанието на преписката вр. с процедурата за подаване и разглеждане на заявлението, респект. издаване на одобряващ акт или отказ за одобрение :

            Както е посочено в уведомителното писмо – отказ, проверено е заявление за подпомагане на Община Лъки с ИД № 31/3/3210775, постъпило на 09.10.2013г. по мярка 41 Прилагане на стратегии за местно развитие, като проектното предложение е подадено и регистрирано на 10.07.2013г. и одобрено на 02.09.2013г. от МИГ Преспа.

            Контролните проверки били в съответствие с установените от Регламент /ЕО/ № 65/2011 общи принципи за контрол във вр. с предмета на предложението – Реконструкция на автогара гр.Лъки е по-конкретно “дейности, свързани с инвестиции за подобряване на енергийната ефективност на общинска сграда”, съгл. представени документи към заявлението и одобрен технически проект в части Архитектура, Електро, Геодезия, ПБЗ, ОВиК и доклад от извършено енергийно обследване.

            В декларация – опис са представени данни по стратегия за местно развитие към местна инициативна група Преспа – общините Баните, Лъки и Чепеларе, л.11 и сл.

            Заявлението за подпомагане по мярка 321 е подадено на 10.07.2013г. /л.14 и сл./, получило е идентификационен номер /ИД/, отразен от експерт на областната дирекция на фонда по чл.43 УПДФЗ /чл.27 и сл. от Наредба № 25/. Издадена е квитанция за прием на заявление за подпомагане, л.432.  Посочени са специфичните документи за дейности по чл.4 ал.1 т.6 от Наредбата – Доклад от извършено енергийно обследване съгласно чл.10 ал.1 от Наредба № РД-16-1057 от 10.12.2009г. за условията и реда за извършване на обследване за енергийна ефективност и сертифициране на сгради, издаване на сертификати за енергийни характеристики и категориите сертификати; решение на ОбС – Лъки, потвърждаващо, че дейностите, свързани с инвестиции за подобряването на енергийната ефективност, отговарят на общинската програма за енергийна ефективност на съответната община – л.81  /в съответствие с чл.14 ал.1 т.1, чл.15 ал.7 от Наредба № 25/. Имотът, за който е предвиден проект е собствен на общината съгл. чл.19 ал.1 от цитираната Наредба № 25 – представен е акт за общинска собственост /АОС/. Отразена е сумата, за която кандидатства община Лъки – 235 046.11 лв.

            Налице е оперативен капацитет на кандидата, според описанието на дейностите с източник на финансиране и постигнати резултати, л.24 и сл.

            В описание на проектното предложение общата цел е определена на – изграждане предпоставки за подобряване условията за живот в община Лъки чрез подобряване на публичните транспортни услуги за населението на общината, а конкретните цели са представени в обхват : - извършване на основен ремонт на съществуваща общинска автогара в гр.Лъки; подобряване на транспортната инфраструктура обслужваща местното население, туристи и гости на общината; осигуряване на подходящи условия за пътуващите, работещите на 3-сменен режим в поделения към рудник Дружба и рудник Джурково.

            В обосновката за съответствие на проекта с целите и приоритетите на програмата за развитие на селските райони /ПРСР/ и на стратегията за местно развитие МИГ Преспа /л.37 и сл./ е отразено следното : - проекта се отнася до реконструкция и внедряване на мерки за енергийна ефективност за общинската автогара в гр.Лъки – единствена на територията на общината и осигуряваща достъпност до всички населени места; - проекта ще се реализира в една от селските общини съгл. ПРСР и съответства на приоритетната Ос 3 от Програмата – подпомага осигуряването на основни услуги на населението, каквато е транспортната достъпност, вкл. е налице финансово съответствие , като населеното място гр.Лъки е включено в Приложение № 1 към чл.14 ал.1 т.1 от Наредба № 25.

            Обосновката за съответствие включва и описание на социално икономическата реалност на територията – ниска степен на свързаност на територията и недостатъчна /слаба/ изграденост на техническата инфраструктура, неразвита бизнес структура, относително ниско качество на средата за живот.

            Стратегическата цел на проекта е подобряване качеството на живот и съживяване на местната икономика, като всички дейности по проекта ще бъдат изпълнявани с оглед достигане изискванията за прилагане на интегриран подход при разрешаване на проблеми в областта на транспортния сектор и с цел осигуряване на достатъчно качествени транспортни услуги, насочени към осигуряване на свързаност и мобилност на населението в общината.

В частта от заявлението за “наличните нужди и ограниченията в районите, които засяга проекта”, л.38 и сл. е посочено за сградата : същата е едноетажна монолитна с два свързани обема с различни височини, стара с амортизирана дограма и в много лошо състояние, което не позволява функционирането й по предназначение /ситуация с легенда и заснемане, л.183 и л.184; електрическата система е стара и енергоемка; лоши битови условия за пътници и обслужващ персонал – няма санитарни помещения и липсва каквото и да било отопление.

            Предвидено е по проект административните и обслужващи помещения да бъдат разположени в по-ниското тяло на сградата с връзка с всички помещения в чакалнята; ниското тяло и помещението за пътниците ще е остъклено с модерна енергийно ефективна дограма; предвидени са външни тухлени стени и подова настилка от гранитогрес, като покривната конструкция ще бъде стоманобетонна на двете тела с топло и хидро изолация.

            Целевите групи, към които е насочен проекта са всички жители на община Лъки, учащи, работещи, временно пребиваващи, пациенти на СБДПЛР – Лъки ЕООД и туристи, като нуждите на тези групи обосновават създаване на подходящи условия за престой в сградата на автогарата целогодишно  - при максимално снижени разходи за поддържане, предвид внедрените с проекта мерки за енергийна ефективност.

            Положителните последици обхващат намаляване на разходите за електроенергия, облекчена поддръжка от финансов и технологичен аспект, др.

            Изрично е посочено, че за нуждите на проектното предложение са изготвени и одобрени технически проекти с приложени детайлни количествени сметки в съответствие с Наредба № 4 за обхвата и съдържанието на инвестиционните проект, както и е изготвено енергийно обслужване на сградата с конкретно разписани ЕСМ, вкл. разработени технически спецификации за всеки елемент на обзавеждането и оборудването, според изискването на чл.21 ал.3 от Наредба № 25.

- В описание на дейностите подробно са изброени видовете СМР, като енергийната ефективност е свързана с икономия на енергия и топлосъхранение, както и с достъпна среда за населението и хората с увреждания. СМР са с пълно описание в техническия инвестиционен проект, изготвени са КСС, разработени са технически спецификации и е издадено строително разрешение, според изискванията на чл.21 ал.1 от наредбата. СМР включват : реконструкция на вътрешни помещения /стая за майки с деца, тоалетни и за лица с увреждания, каса, информация, багаж, помещение за шофьори, чакалня/, изграждане на външна облицовка на сградата и полагане на топло и хидро изолация; захранване с вода за питейно-битови нужди на монтирани санитарни прибори и отвеждане на отпадъчните води в градската канализационна мрежа; разработени силова НН, осветителна и пожароизвестителна инсталация в сградата на автогарата с подмяна на стара електрическа мрежа с нова енергоефективна; подмяна на стара дограма с енергоефективна ПВЦ дограма; подробни данни за захранване на електрическата уредба, вкл. за външната и покривна изолация, л.44, 57 и сл.

- В аргументацията за устойчивост на резултатите от проекта е посочено, че на институционално ниво ефектът от проекта ще е дълготраен, тъй като функциите на общината включват дейности по осигуряване на надежден и модерен транспорт.

Представена е декларация за нередности, л.56 и останалите изискуеми документи, л.156 и сл. /АОС – частна; актуално становище на РИОСВ – Смолян, което по арг от чл.20 ал.1 т.1 от Наредба № 25 обосновава липса на забрана за предоставяне на финансова помощ; РС № 5 от 18.05.2010г. с Оценка на съответствие на проект със съществените изисквания към строежите – в част ОВК /обяснителна записка, л.323 и сл. е посочено, че към проекта е разработена Част Енергийна ефективност, в която са дадени подробни детайли; количествена сметка в табличен вид, л.175; Резюме на доклад от извършено обследване за енергийната ефективност на сграда, л.358 и сл.  с основни изводи от анализа на енергопотреблението и предлагани Мерки за повишаване на енергийната ефективност с технико-икономически показатели и Доклад за енергийна ефективност, л.368 и сл.

Ефектът от енергоспестяващите мерки отразява годишни спестявания с общ резултат – годишен разход на енергия, по-малък от еталонния, л.396 или след прилагане на мерките разходът на енергия за отопление ще се намали от 39 524 kWh  на 2 286 kWh. /описание на мерките, л.399 и сл./ и е представена Програма за енергиен мониторинг, л.409 и сл.

3. Според съображенията за отказ : А / Проектът не отговаря “на нито една от целите на мярка 321 “Основни услуги за населението и икономиката в селските райони” – без конкретна фактическа обосновка в обхвата на чл. 2 от Наредба № 25/2008г. във вр. с поддържаните в проекта цели; Б / Инвестиционното намерение на община Лъки не попада в обхвата на допустимите дейности съгл. чл.4 ал.1 т.6 от Наредба № 25  за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по мярка "Основни услуги на населението и икономиката в селските райони", вкл. не попада и в обхвата на допустимите дейности, заложени по одобрената стратегия на МИГ Преспа – общините Баните, Лъки и Чепеларе, които са : “ инвестиции за подобряване на енергийната ефективност на общински или други сгради, използвани за предоставяне на обществени услуги” – без конкретни доводи и само въз основа на оспорена квалификация на предоставяните услуги, които според административният орган не са обществени.

- Не е обсъдена разпоредбата на чл.15 ал.7 от Наредба № 25/2008г. , съгл. която : “Проектите се подпомагат, ако дейностите, свързани с инвестиции за подобряването на енергийната ефективност, отговарят на общинската програма за енергийна ефективност на съответната община, удостоверено с решение на общинския съвет”, която предпоставка е налице и по аргумент от чл.22 от наредбата  - дейността по проектното предложение попада в обхвата на допустимите дейности.

3.1. В Отчет за съответствие по мярка 41 Прилагане на стратегии за местно развитие /МИГ – Проекти/ - резултатът от проверката за окомплектованост е положителен, от 09.10.2013г., л.433.

С уведомително писмо от 24.02.2014г. /л.434/ МИГ Преспа и Община Лъки са известени, че по предложения проект от МИГ – Преспа по мярка 321 на кандидат Община Лъки и ИД № 31/3/3210775, са установени непълноти и неясноти : - не е ясно по коя от допустимите дейности по Наредба № 25 се кандидатства, тъй като “енергийната ефективност се разрешава за сгради, предлагащи обществени услуги”, с арг. от Закона за администрацията относно понятието “обществени услуги” и е определен 10 дн. срок за представяне на обяснение за допустимост на проекта и съответствие с изискванията в одобрената стратегия и Наредба № 25, където енергийната ефективност се разрешава само за сгради, предлагащи ОБЩЕСТВЕНИ услуги /чл.28 ал.4 от наредбата, като в случая не е представена заповед по см. на чл.26 и процедурата не е прекратена/.

В отговор /л.437 и сл./ Община Лъки се позовала на Наредба № 2 от 15.03.2002г. за условията и реда за утвърждаване на транспортни схеми и за осъществяване на обществени превози на пътници с автобуси и фактът на предоставяни обществени услуги при извършване на превози за изпълнение на транспортната схема на община Лъки посредством единствената за общината автогара, построена през 1964г. В тази насока е изтъкнато и определението за “обществени услуги” по Закона за администрацията в частта “или други подобни услуги, представляващи задоволяване на обществени потребности,…”.  Посочено е още, че сградата на автогарата към момента не покрива изискванията на чл.54 от Наредба № 33/03.11.1999г. за обществен превоз на пътници и товари на територията на РБ.

В отчет от 06.06.2014г. е посочено, че резултатът от административната проверка за окомплектованост е положителен, но не съществува съответствие на проекта с критериите за допустимост.

3.2. Съгласно чл. 32 ал.1 от Наредба № 25 : Изпълнителният директор на РА се произнася със заповед за одобрение или отхвърляне на заявлението за подпомагане, която подлежи на обжалване по реда на Административнопроцесуалния кодекс.

 В случаите на отказ за финансиране РА писмено уведомява кандидата, като в уведомлението изрично се посочват мотивите за отказ – чл.33 от Наредбата.

В конкретния случай с уведомителното писмо не е одобрен предложения проект по заявлението с ИД № 31/3/3210775 на Община Лъки, поради което се приема да е налице неблагоприятен акт, засягащ правото на кандидата.

4. При посочени правни основания, отказът не съдържа конкретни фактически основания, съобразени с проектното предложение. Според съдържанието на уведомлението е отречено изцяло постигане на поне една от целите на мярка 321 вр. с чл.2 от Наредба № 25. Оспорена е квалификацията на предоставяните посредством автогарата услуги – не е възприето същите да са обществени или по повод на чието предоставяне могат да се извършват административни услуги. Това е единственият мотив за издаване на отказа, но обоснован само с дефиницията за обществени услуги, без обсъждане конкретиката на фактите от проекта на общината.

 - Проверката за законосъобразност на акта обхваща правни и фактически основания с приоритет на второпосочените.

4.1. В чл. 14 ал.1 от Наредбата са посочени лицата, които могат да кандидатстват за финансова помощ и дейностите, за които тези лица могат да кандидатстват. В т.1-ва като получатели на финансова помощ са определени общините за всички дейности по чл. 4 ал.1, без тези по т.9, б. "а" и "в". Следователно, не е съществува пречка общината, като собственик на сградата - предмет на предложението “Реконструкция на автогара гр.Лъки е по-конкретно “дейности, свързани с инвестиции за подобряване на енергийната ефективност на общинска сграда”, съгл. представени документи към заявлението и одобрен технически проект в части Архитектура, Електро, Геодезия, ПБЗ, ОВиК и доклад от извършено енергийно обследване, да подаде заявление за финансиране.

По данни от проектната документация, сградата е въведена в експлоатация през 1964г. и по функционално предназначение е обществено-обслужваща – автогара. Среднодневен брой на временно пребиваващи посетители в сградата е 340 души. , персонал – 2 души.

4.2. Ответникът представи в допълнение на преписката : Писмо с изх. № от 08.04.2014г. до Министъра на земеделието и храните и Писмо с изх.№ от 20.05.2014г. – отговор на Министъра на земеделието и храните, л.30 и сл.

С писмото от 08.04.2014г. ИД на ДФЗ е поискал “тълкуване“ на допустимост на инвестиции по проектни предложения, подадени чрез МИГ съгласно Наредба № 23/18.12.2009г. за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по мярка “Прилагане на стратегиите за местно развитие” и в частност – проектното предложение на Община Лъки за реконструкция на автогара. Посочено е, че кандидата определя реконструкцията на автогарата в обхвата на чл.4 ал.1 т.6 “инвестиции за подобряване на енергийната ефективност на общински или други сгради, използвани за предоставяне на обществени услуги” – което е по см. на чл.4 ал.1 т.6 от Наредба № 25/2008г. Поискано е тълкуване на понятието “обществени услуги” и обхвата на “други сгради” и прилага ли се Закона за администрацията в частта от ДР за “обществени услуги”.

- Следва да се отбележи, че в уведомителното писмо ИД на ДФЗ се е позовал на чл. 23 ал.5 от Наредба № 23/18.12.2009г. /относно уведомяване на МИГ, “че по съответния проект с кандидата няма да бъде сключен договор за безвъзмездна финансова помощ”/, изискванията на която наредба не са обсъждани в уведомителното писмо, с което е отказано одобрение на проект с ИД № 31/3/3210775 на Община Лъки.

- В отговор Министерството на земеделието посочило, че дефиницията за “обществени услуги” по см. на Закона за администрацията е възможно да бъде приложена спрямо описания казус /л.33/ и предоставянето на обществена услуга за пътнически превоз е определено в Регламент /ЕО/  № 1370/2007 на Европейския парламент  и на Съвета от 23.10.2007г. относно обществените услуги за пътнически превоз с железопътен и автомобилен транспорт като ”услуга за превоз на пътници от общ икономически интерес, предоставяна на обществеността регулярно и на недискриминационна основа”.

4.3. Както бе отбелязано, законосъобразността на административния акт се преценява по приложеното правно основание, но съществено значение имат фактическите основания за издаване на акта /в административноправната доктрина се застъпва и становище, че дори актът да е издаден без мотиви, … – такъв порок на акта би бил основание за неговата отмяна, само когато липсата на мотиви или тяхната недостатъчност водят до невъзможност за правилно упражняване на съдебния контрол върху оспорения административен акт – мотиви от Решение № 1232/2013г., ВАС/.

Оспореното уведомително писмо - отказ не съдържа мотиви по отношение прието цялостно несъответствие с поне една от целите  -  “проектът не отговаря на нито една от целите на мярка 321 “Основни услуги за населението и икономиката в селските райони” с изброяването на целите от 1 до 5 вкл.

Доводът за недопустимост на поддържаната дейност по чл.4 ал.1 т.6 от Наредба 25 не е достатъчно мотивиран, тъй като са изброени понятия за обществени и административни услуги, без да е извършена съпоставка между проекта и поддържаната дейност.

Съобразява се, че административни актове се мотивират с документацията, удостоверяваща започване, движение и приключване на административната фаза, но случая не попада в тази хипотеза и Изпълнителният директор на ДФЗ не е обсъдил в конкретика представеното проектно предложение. Общо е изявлението за несъответствие на проекта “на нито една от целите на мярка 321 “Основни услуги за населението и икономиката в селските райони” – съдържанието и описаните цели на проекта не са съпоставени с целите на мярка 321. В хода на производството пред органа кандидатът определил реконструкцията на автогарата в обхвата на чл.4 ал.1 т.6 “инвестиции за подобряване на енергийната ефективност на общински или други сгради, използвани за предоставяне на обществени услуги” - ИД на ДФЗ поискал тълкуване на понятието “обществени услуги” и обхвата на “други сгради” и прилага ли се закона за администрацията в частта от ДР за “обществени услуги”, на което е отговорено от МЗХ в благоприятна за кандидата насока.

А / Административният орган се е позовал на Регламент /ЕО/ № 1370/2007 относно понятие за “предоставяне на услуга за пътнически превоз” – услуга за превоз на пътници от общ икономически интерес, предоставяна на обществеността регулярно и на недискриминационна основа.

Регламентът е съобразил Договора за създаване на Европейската общност и по-конкретно : член 16, потвърждаващ мястото, което заемат услугите от общ икономически интерес в общите ценности на Съюза, вкл. член 73 от Договора -представлява lex specialis по отношение на член 86, параграф 2, тъй като установява правила, приложими спрямо компенсацията за задълженията за извършване на обществени услуги във вътрешния транспорт; отчел е  социалните фактори и факторите, свързани с околната среда и регионалното развитие.

 За целите на регламента е посочено : “Понастоящем много услуги за вътрешен пътнически превоз, които са необходими от общ икономически интерес, не могат да се предоставят на търговски начала”. Тоест, услуга за превоз на пътници е необходима от общ икономически интерес по см. на регламента.

Регламентът приема, че “при спазване на принципа на субсидиарност компетентните органи имат свободата да определят социални критерии и критерии за качество, за да запазят и повишат стандартите за качество относно задълженията за извършване на обществени услуги, например що се отнася до минималните работни условия, правата на пътниците, нуждите на хората с ограничена двигателна способност, опазването на околната среда, сигурността на пътниците и служителите, т.н.

В чл.2 от Регламента са посочени определения “за целите на настоящия регламент”:  а) "обществен пътнически превоз" означава услуги за превоз на пътници от общ икономически интерес, предоставяни на обществеността регулярно и на недискриминационна основа; д) "задължение за извършване на обществена услуга" означава изискване, дефинирано или определено от компетентен орган, за да осигури обществени услуги за пътнически превоз от общ интерес, които даден оператор, ако отчиташе само собствените си търговски интереси, не би поел или не би поел до същата степен или при същите условия без възнаграждение; л) "общо правило" означава мярка, която се прилага без дискриминация към всички обществени услуги за пътнически превоз от един и същи вид в даден географски район, за който отговаря компетентен орган; м) "интегрирани обществени услуги за пътнически превоз" означава взаимосвързани превозни услуги в рамките на определен географски район, които ползват единно информационно обслужване, система за билети и разписание.

- При съпоставка между отговора на министерството, заявената дейност в проекта по см. на чл.4 ал.1 т.6 от Наредба № 25 - “инвестиции за подобряване на енергийната ефективност на общински или други сгради, използвани за предоставяне на обществени услуги” и целите на цитирания Регламент /ЕО/ № 1370/2007, във вр. с които са приети дефиниции на конкретни понятия, следва извод за необоснованост на отказа по аргумента за несъответствие с допустимите цели и дейности по конкретната мярка .

Б / Автогарата – обект на проектното предложение е въведена в експлоатация през 1964г. и по функционално предназначение е обществено-обслужваща, единствена на територията на общината. Всички дейности по проекта целят достигане изискванията за прилагане на интегриран подход при разрешаване на проблеми в областта на транспортния сектор и с цел осигуряване на достатъчно качествени транспортни услуги, насочени към осигуряване на свързаност и мобилност на населението в общината.

Сградата – автогара е стара, с амортизирана дограма и в състояние, което не позволява функционирането й по предназначение; електрическата система е стара и енергоемка; битовите условия за пътници и обслужващ персонал са лоши – неприемливи /няма санитарни помещения, липсва каквото и да било отопление/.

Автогарата е обект за обществено обслужване, тъй като осигурява общественообслужваща дейност – транспортна услуга за населението /вкл. туристи, ангажирани с работа лица, учащи – неограничен кръг/, като среднодневния брой на временно пребиваващи посетители в сградата е 340 души по данни от проекта.

Автогарата без съмнение има обслужваща функция за съответната територия, поради което е в обхвата на специална регулация /не само в обща разпоредба чл.39 /, но и в специалната – чл.54 от Наредба № 7/2003г. за правила и нормативи за устройство на отделните видове територии и устойствени зони. В тази вр. и §5 т.31 ДР ЗУТ - "Техническа инфраструктура" е система от сгради, съоръжения и линейни инженерни мрежи на транспорта, водоснабдяването и канализацията, електроснабдяването, топлоснабдяването, газоснабдяването, електронните съобщения, хидромелиорациите, третирането на отпадъците и геозащитната дейност. Транспортът е изцяло ориентиран към обществеността.

В / Не следва да бъде спорна квалификацията на предлаганите посредством автогарата услуги. Същите са обществени, поради което реконструкцията на автогарата попада в обхвата на чл.4 ал.1 т.6 “инвестиции за подобряване на енергийната ефективност на общински или други сгради, използвани за предоставяне на обществени услуги”.

Проектът съответства на понятието за “реконструкция” /§5 т.44 ДР ЗУТ/ - "Реконструкция" на строеж е възстановяване, замяна на конструктивни елементи, основни части, съоръжения или инсталации и изпълнението на нови такива, с които се увеличават носимоспособността, устойчивостта и трайността на строежите. От значение е обоснованата необходимост от реконструкцията /състояние на сградата/, пряко свързана с целите и допустимите дейности по мярката, за която кандидатства общината - “инвестиции за подобряване на енергийната ефективност на общински или други сгради, използвани за предоставяне на обществени услуги”.

Проектното предложение съдържа самостоятелна Част Енергийна ефективност с представени подробни детайли, количествена сметка в табличен вид, доклад от извършено обследване за енергийната ефективност на сграда с основни изводи от анализа на енергопотреблението и предлагани Мерки за повишаване на енергийната ефективност с технико-икономически показатели. Ефектът от енергоспестяващите мерки отразява годишни спестявания с общ резултат – технически обоснован с конкретни показатели за площ на обекта и предвидените изолационни материали за целите на подобрена енергийна ефективност.

Проектът не се отклонява, а изцяло съобразява понятието за "Енергийна ефективност" - съотношението между изходното количество произведена стока, услуга или енергия и вложеното количество енергия /§1 т.5 ДР ЗЕЕ/; за "Повишаване на енергийната ефективност" /§1 т.16 ДР ЗЕЕ/ - резултат от изпълнението на мярка или дейност, който води до намаляване на съотношението между вложеното количество енергия и изходното количество произведена стока, услуга или енергия без влошаване на качеството или други характеристики, вкл. т. 17. "Програми за повишаване на енергийната ефективност" - дейности и мерки, насочени към групите крайни потребители на енергия, които водят до проверимо, измеримо или оценимо повишаване на енергийната ефективност и §1 т.17 ДР на Наредба № 7/2004г. за енергийна ефективност, топлосъхранение и икономия на енергия в сгради .

- Данните в тази насока са конкретни, но необсъдени от администрацията поради изначално отричане на предоставяните услуги като обществени. Съдът не може да мотивира или домотивира административния акт.

Според Наредба № 2 от 15.03.2002г. за условията и реда за утвърждаване на транспортни схеми и за осъществяване на обществени превози на пътници с автобуси - "Обществен превоз на пътници" са услуги за превоз на пътници от общ икономически интерес, предоставяни на обществеността регулярно и на недискриминационна основа /§ 1 т.12, ДР / - а съгл. § 50 - Тази наредба се издава по прилагането на Регламент (ЕО) № 1370/2007 на Европейския парламент и на Съвета от 23 октомври 2007г. относно обществените услуги за пътнически превоз с железопътен и автомобилен транспорт и за отмяна на регламенти (ЕИО) № 1191/69 и (ЕИО) № 1107/70.

Квалификацията на услугите като обществени по см. на чл.4 ал.1 т.6 от Наредба № 25 се потвърждава и със Законът за автомобилните превози и по-конкретно понятията в §1 ДР :  "Изключително право", "компенсация за обществена услуга" и "задължение за извършване на обществена услуга" - понятия по смисъла на Регламент (ЕО) № 1370/2007 на Европейския парламент и на Съвета от 23 октомври 2007г. относно обществените услуги за пътнически превоз с железопътен и автомобилен транспорт и за отмяна на регламенти (ЕИО) № 1191/96 и (ЕИО) № 1107/70 на Съвета.

- Изложеното обосновава допустима цел и дейност в проектът на община Лъки – кандидат по мярката за подпомагане. Съдържанието на проекта е изцяло ориентирано към предоставяне на обществени услуги, поради което е следвало да бъде подложено на самостоятелна преценка от страна на административния орган. Общо отреченото право на заявителя е установимо в благоприятен аспект при преглед на проектната документация. Налага се извод, че в отказа за одобряване на проекта липсват ясни мотиви за издаването му, съгл. изискването на чл. 59 ал. 2 т. 4 АПК. Административният орган не е посочил конкретните факти и обстоятелства въз основа на които е обосновал извод, че проектното предложение на кандидата не доказва съответствие с целите и допустимите дейности по мярка 321.

Както бе отбелязано по-горе, в отказа като основания са посочени  чл.2, чл. 4 ал.1 т.6 от Наредба № 25 за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по мярка “Основни услуги за населението и икономиката в селските райони”, ДР на Закона за администрацията /за понятията административни и обществени услуги/, чл.23 ал.5 от Наредба № 23/18.12.2009г.; Регламент /ЕО/ № 1370/2007 /понятие за “предоставяне на услуга за пътнически превоз”/, но липсва фактическа обосновка - писмено изложени данни с аргументи, въз основа на които да може да се извърши проверка по направените изводи.   Отказът съдържа общи изводи за несъответствие на проекта в цялост с целите на мярката и недопустимост поради липса на предоставяни обществени услуги. Не е извършена проверка за съответствие с всяка една от целите на мярката, доколкото предпоставката по чл. 2 от Наредба № 25/2008г. изисква съответствие с поне една от целите и не е съпоставена поддържаната обща и стратегическа цел на проектното предложение с нито една от заложените цели в мярката.

Без конкретни факти и обстоятелства /обоснована преценка/, е направен и извод, че предоставяните услуги не са обществени. Липсва самостоятелна преценка за предназначението на сградата – автогара  и предоставяните услуги, както и транспортната дейност в сферата на задълженията на общината за осигуряване на качествени услуги за обществен превоз на пътници с осигуряване на достъпна инфраструктура, при съпоставка между конкретно поддържаната дейност и предложението .

Регламентираната в Наредба № 25/2008г. процедура и в частност чл.14 ал.1 т.1; чл.15 ал.7; чл.19 ал.1, вкл. чл.20 ал.1 т.1, ал.2, чл.21 ал.3 – без да са налице установените отрицателни предпоставка, чл.21 ал.1 – предпоставката е доказана с проектната документация, чл.22, чл.23, чл.26, 27, 28; чл.28 ал.4 и ал.8 – процедурата не е прекратена, изисква мотивация при отказ, каквато не е налице.

Неизлагането на ясни мотиви, вкл. недостатъчност на мотиви в конкретния случай препятства възможността на съда да извърши проверка на законосъобразността на оспорения административен акт /Решение № 326 от 2015г., ВАС/ и съставлява основание за отмяна на акта, поради което следва административната преписка да бъде върната на органа за ново произнасяне при съобразяване с указанията в съдебния акт по тълкуване и прилагане на закона.

Мотивиран така, съдът

 

Р  Е  Ш  И  :

 

Отменя уведомително писмо за отказ от одобряване на проект с ИД № 31/3/3210775  на Изпълнителния директор на ДФ “Земеделие” от 16.06.2014г.

Връща преписката на Изпълнителния директор на ДФ “Земеделие” за ново произнасяне по заявлението на Община Лъки - проект с ИД № 31/3/3210775 , при съобразяване указанията от съдебния акт за фактически обоснована преценка при съпоставка на проектното предложение с изискванията на чл.2, чл. 4 ал.1 т.6 от Наредба № 25 за условията и реда за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ по мярка “Основни услуги за населението и икономиката в селските райони” вр. с Регламент /ЕО/ № 1370/2007.

Решението може да се обжалва пред Върховния Административен Съд, в 14-дневен срок от съобщението за постановяването му.

 

   

Административен съдия : /п/